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村(居)委會之行政訴訟被告資格辨析

2019-03-04 11:23  來源:人民法院報糾錯 | 打印 | 收藏 | | |

來源:人民法院報 | 作者:曹奕陽

2018年2月公布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《行訴解釋》)第二十四條第一款指出:“當事人對村民委員會或者居民委員會依據法律、法規、規章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的,以村民委員會或者居民委員會為被告。”這明確賦予了村民委員會、居民委員會(以下簡稱“村(居)委會”)在履行行政管理職責時成為行政訴訟被告的資格地位。然而,在實踐中,人們對村(居)委會之行政訴訟被告資格的認定問題有時存在一些疑惑,不利于訴訟順利進行。對此,本文擬從理論和實務兩個層面作以下辨析。

一、村(居)委會何以具備行政訴訟被告資格

村(居)委會是村民、居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,它們之所以能夠成為行政訴訟的被告,并不是因為它們本身屬于行政機關,而是因為它們在一些情況下依據法律、法規、規章的授權,行使了特定的行政管理職權。

既然村(居)委會是在獲得法律、法規、規章的授權之后行使行政管理的職權,作出行政行為,那么當事人認為,其行為侵害了自己的合法權益,提起行政訴訟,當然應以村(居)委會為被告。這是因為,村(居)委會在法律、法規、規章的授權下作出的行為,體現了行政機關的意志,其本身已經構成國家行政活動的一部分,從性質上講屬于履行行政管理職責的行為;也就是說,其行為具有公法意義上的本質屬性,是可以訴諸法律、接受司法監督和審查的行政行為,具有可訴性。由此可知村(居)委會具備行政訴訟的被告資格。

當然,村(居)委會能構成可訴行為的主體,成為行政訴訟的被告,僅限于依據法律、法規、規章的授權作出行政行為的情形,并非任何條件下都如此。比如受行政機關的委托作出行為,就不構成可訴行為的主體,出現糾紛時是以委托的行政機關為被告。對此,《行訴解釋》第二十四條第二款已有規定:“當事人對村民委員會、居民委員會受行政機關委托作出的行為不服提起訴訟的,以委托的行政機關為被告。”就目前的行政實踐來看,有權行政機關常常會將自身的職權依法委托給村(居)委會行使。例如《武漢市最低生活保障實施辦法》:“街道辦事處、鄉鎮人民政府是審核最低生活保障申請的責任主體”,“居(村)民委員會受街道辦事處、鄉鎮人民政府委托,可以開展最低生活保障申請的受理、入戶調查、民主評議和張榜公示、公布等日常管理、服務工作。”這樣,如果當事人對受委托的居(村)民委員會的行為(譬如拒絕受理最低生活保障申請)不服,提起訴訟,那么當以委托的街道辦事處或鄉鎮人民政府為被告。

二、村(居)委會實施無授權、無委托的行為應視情確認被告

在實踐中,村(居)委會行使職權,有時沒有法律、法規、規章的授權,行政機關也沒有依據法定程序予以委托,只是采取了指令、暗示等方式。那么村(居)委會履行相關職責后,若發生訴訟,如何確認被告呢?現行的法律、司法解釋對此沒有明確的規定,給司法實踐帶來了一定的困惑。筆者建議從如下兩方面予以確認:

1.村(居)委會的行為以行政機關作被告

分兩種情形:一是村(居)委會作出的行為,雖然沒有法律、法規、規章的授權,也沒有行政機關的書面委托,但如果確有證據能夠證明行政機關通過召開動員會、專題會、布置會等形式對該行為作出過明確的指令,且有會議紀要或其他形式記載的,則應視為行政機關的委托行為;若當事人對村(居)委會作出的行為不服而提起訴訟,可將相關行政機關作為被告。二是村(居)委會作出的行為,既沒有法律、法規、規章的授權,也沒有行政機關通過會議等形式所作的指令或決議,更沒有書面委托,但有其他足夠的證據證明該行為屬于行政機關的委托行為,則應視為行政機關作出的行為;在此情形下,若當事人對村(居)委會作出的行為不服而提起訴訟,應以行政機關為被告。

2.村(居)委會的行為以其主體自身作被告

分兩種情形:第一,如果村(居)委會作出的行為,既沒有法律、法規、規章的授權,也沒有行政機關的委托與認可,行政機關同時否認參與實施,而村(居)委會承認自己所為,那么一旦引發訴訟,應以村(居)委會作為被告!缎性V解釋》第二十條規定:“法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織,超出法定授權范圍實施行政行為,當事人不服提起訴訟的,應當以實施該行為的機構或者組織為被告。”這表明,村(居)委會在沒有法律、法規、規章的授權,沒有行政機關委托的情況下所實施的行為,是超出法定授權范圍的行政行為,其所產生的法律后果,應由村(居)委會自己承擔。第二,如果村(居)委會作出的行為,既沒有法律、法規、規章的授權,又沒有行政機關的委托,也無其他證據證明該行為出自行政機關的意思表示,則此行為應視為村(居)委會作出的“事實行為”。事實行為,或稱事實活動,是指以某種事實結果而不是以法律后果為目的的所有行政措施。如果當事人對居民委員會作出的此類事實行為不服而提起訴訟,則應以居民委員會為被告。

(作者單位:武漢大學法學院)

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